도시공원 일몰제와 산림
도시공원 일몰제와 산림
  • 김오윤 기자
  • 승인 2019.01.31 12:30
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목재를 둘러싼 여러가지 모험 79 - (주)일림 노윤석 이사
(주)일림 노윤석 이사
(주)일림 노윤석 이사

[나무신문] 도시공원 일몰제. 산림분야에서 생소한 말처럼 들릴지 모르지만, 도시계획, 조경 및 건설 토목부분에서는 꽤 오래 전부터 뜨거운 감자로 취급 받고 있었다. 왜냐하면 이 문제는 우리나라 도시공원의 미래를 결정 짓는 아주 민감한 사안이기 때문이다. 과연 도시공원 일몰제란 무엇이고, 왜 이것이 도시공원에 미래에 영향을 줄까?

1999년 10월 헌법재판소는 도시계획시설을 지정해놓고 장기간 집행하지 않으면 위헌이라는 판결을 내렸다. 이는 개인소유의 재산인 토지가 공원구역 같은 도시계획 시설 지정이라는 행위제한에 구속되어 제대로 된 재산권 행사를 못하게 되어 공원구역 내 토지소유자들의 재산권행사를 보장하고자 하는 취지가 주된 이유인 것으로 알고 있다.

구(舊) 도시계획법 제4조(행위 등의 제한)에 대해 헌법재판소에서는 헌법소원 ‘헌법 불합치’ 판결을 했고(97헌바26, 1999.10.21.) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조(도시·군계획시설 결정의 실효)에 근거하여 2020년 7월부터 장기 미집행 도시계획시설 효력이 상실되게 하였다.

이에 따라 도시공원은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제17조(도시공원 결정의 실효)에 의해 고시일로부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획 고시가 없는 경우 2015년 10월부터 실효가 시작되었으나, 실제로는 공원조성계획을 수립하면 실효시기를 연장해주나, 2020년 7월이면 계획여부에 상관없이 자동 일몰되게 제도를 바꾼 것이다. 공원으로 필요한 지역은 2020년까지 공원조성계획에 따라 토지보상을 추진하여야 하며, 토지보상이 이루어지지 않은 경우는 자동으로 공원구역에서 해제되게 된다.

사실 이러한 도시공원이 공원구역으로 지정된 데에는 그만한 이유가 있었다. 우리나라가 7~80년대 근대화, 산업화가 진행되면서, 도시화가 급격히 진행되어 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위한 공간(도시공원의 법적인 정의임)이 절대적으로 부족하게 되었다.

이에 따라 정부는 도시구역 내에 생태적 환경적으로 중요한 지역을 도시공원계획구역으로 지정하여 도시 내 녹지공간을 확보하기 위해 나름 노력을 하게 된 것이다. 원래 이렇게 지정된 공원구역이 지정목적대로 공원으로 개발되었다면 아무런 문제가 없었을 것이다.

하지만 불행히도 여러 가지 이유 때문에, 많은 구역의 도시공원들이 계획에 따라 도시공원으로 개발되지 못하였다. 아마도 주된 이유는 국가나 지방자치단체의 재정적인 부담 때문이었을 것이다.

그러다 보니 공원구역으로 지정된 지역의 토지소유자들은 막대한 재산적 피해를 입을 수 밖에 없었다. 특히 관련법률에 의한 지정된 도시공원구역은 가장 강력한 토지규제제도인 개발제한구역 이상으로 행위제한을 받으면서도 이런 제한으로 인한 세제혜택 등은 받을 수가 없었다. 자연스럽게 과도한 개인 재산권의 침해라는 말이 나올 수 밖에 없는 상황이다.

하지만 만약 이러한 위헌 판결에 의해 실제로 도시공원이 공원구역에서 해제가 된다면 어떤 일이 일어날까? 아마도 대부분의 공원구역은 소유자에 의해 개별적인 개발이 추진되게 될 것이다. 이에 따라 도시공원은 주택으로 상업시설로 또는 다른 용도로 개발이 되게 될 것이다. 가뜩이나 도시 내 녹지공간과 휴양공간이 부족한 우리 나라의 도시들의 환경상황은 더욱 나빠질 것이 분명하다. 해결책이 필요하다.

이에 따라 이제까지 도시공원 일몰제 해결을 위해 여러 가지의 논의의 연구가 이루어져 왔다. 논의는 대략 두 개의 주체 혹은 방향으로 진행되었는데, 한 쪽은 환경단체를 위주로 하는 시민단체들의 주장하는 해결방안과 다른 한 쪽은 정부 혹은 민간기업 등에서 주장하는 방법이 있었다.

이렇게 애기하면 마치 정부가 기업이 한편처럼 느껴질 수도 있지만 꼭 그렇다 긴 보다는 도시공원일몰제의 해결방안에 대해 비슷한 방향성을 가지고 해결방안 및 의견을 가진다는 정도의 의미이다. 먼저 환경단체를 위주로 하는 시만단체들의 주장은 첫 번째는 정부나 지방자치단체 등이 이 미집행 도시공원시설을 매입하여 공공개발을 통해 해결하자는 방법이다. 아주 좋은 방법이다. 실제로 서울시의 경우는 13조 7천억원들여 이러한 미집행 도시공원시설을 매입하겠다고 전격적으로 발표하였다. (단서. 정부에 토지매입비용의 50%와 재산세 감면 등을 요구) 하지만 서울시와 같이 재정자립도가 높은 지방자치단체도 어렵게 추진하고 있는 상황에서, 매입을 추진할 지방자치단체가 얼마나 될지는 의문이 든다.

그리고 서울시의 경우도 이러한 막대한 재정을 공원구역에 투자하는 데에 시민들의 합의가 쉽게 이루어 질지도, 그리고 중앙정부에서 과연 50%의 비용부담을 받아들일지도 문제가 된다.

이밖에 시민단체들이 주장하는 대안 중의 하나가 트러스트(신탁)제도이다. 이는 미집행 공원구역의 매입주체가 시민들이 되는 것이다. 시민들이 기금을 조성하여(이 과정에서 정부와 지자체 혹은 기업의 지원이 있어야겠지만) 토지를 매입하여 시민들에 의해 공원을 조성하고 관리하고자 하는 방법이다.

실제로 이런 방법은 일부 국가에서 실제로 이루어지고 있는 방법이다. 도시공원 조성 과정에서 시민들의 참여가 보장되어 더욱 주민친화적인 공원조성이 될 수 있을 것이다.

또 다른 하나는 해결방법이라고 하기엔 조금 다른 접근인데, 현재 미집행 도시공원내에 국공유지는 전체 면적의 약 26% 정도라고 한다. 대법원의 판단은 원래 사유재산권 침해에 대해 문제를 삼은 것이기 때문에 대상지 내 국 공유지에 대해서는 일몰에서 제외하자는 것이다.

반면 정부와 지방자치단체 그리고 민간기업 등에서 주장하는 대안은 법률적인 방법에 의한 해결방안이다. 이런 방법에는 민간공원특례제도, 녹지활용계약제도 등 다양한 방법이 있다. 먼저 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 도시공원법)」 제12조에 의거한 녹지활용계약제도는 토지 소유자가 토지를 일반 도시민에게 제공하는 대신 해당 지자체는 토지의 식생, 임상 유지·보존·이용에 필요한 지원을 하는 것을 내용으로 하는 계약을 말한다. 계약기간 동안 토지소유자는 재산세 비과세가 가능하여 세제적인 해택도 받을 수 있다.

하지만 이 제도가 법과 조례에 의해 실행되고 있지만 필지단위 계약에 따른 과중한 업무부담과 세수저감 때문에 지자체에서 적극 활성화를 시키지 않고 있으며, 행위제한이 있거나, 공원실효에 따른 기대이익이 낮은 경우에 활용하는 제도이기에 근본적인 대책이 되지는 못 할 것으로 예상된다.

또 다른 정부가 제안한 해결책은 민간공원특례 제도이다. 미 조성된 5만 제곱미터 이상의 도시공원 30%의 이하의 면적에는 수익시설(주로 아파트와 같은 공동주택시설)을 설치하고 나머지 70%는 공원으로 조성해 기부 채납하는 방식을 말한다. 이 방법은 미집행 도시공원시설을 민간기업의 자금을 이용하여 매입하여 개발하는 것으로, 재정적으로 부담이 없고, 민간기업 입장에서는 수익사업을 통해 이윤을 창출할 수 있어 지자체나 기업에서 선호하는 개발방식이라 할 수 있다. 현재 전국적으로 현재 22개 광역·기초자치단체가 모두 70여 곳의 장기 미집행 공원에 대해 민간특례사업을 추진 중인 것으로 파악되고 있다.

그러나 추진방식이 여러 개의 기업의 공모를 받아 이를 심사하여 사업주를 정하는공모 방식이 아니라, 민간제안 사업이 주가 되고 있어 공정성 시비가 있으며, 사업자의 모든 개발조건을 민간에 넘겨 공공성을 상실하고 있으며, 대부분 도시는 아파트 공급 과잉과 원도심 문제가 이슈인데 신규 택지개발을 오히려 부추기고 있다는 비판이 제기되고 있다.

또한 특례 제도는 보전가치가 뛰어난 곳에 수익시설을 설치하고 가치가 낮은 곳은 조경 역할에 불과하게 만들어, 생태환경에 대한 배려가 부족하게 되었다는 비판도 제기되고 있다.

여기서 민간제안방식의 사업의 공정성문제를 해결하기 위해, 제3자공모의 실시, 주민공청회 및 민관협의체를 구성을 통한 여러 의견의 반영이 가능하도록 제도개선이 되었으며, 제안사업의 공공성과 환경성을 제대로 평가하면 될 것이지, 방식자체 만을 문제 삼아 공정성에 의문을 제기하는 것에는 문제가 있다고 본다.

대부분의 사회적인 문제들이 그렇겠지만, 이 도시공원 일몰제를 해결하는 방안은 매우 다양할 수 밖에 없다. 이는 일몰제에 처해있는 공원구역의 특성, 그 공원이 속한 자치단체의 공원에 대한 의지, 주민들의 의견, 환경을 생각하는 사람들의 주장 등 모든 사항에 따라 위에서 열거한 방법 중 어느 것이 더 적정한지에 따라 달라지기 때문이다.

또한 위에서 열거한 방법 말고도 더 혁신적인 방법으로 모든 이해관계자의 동의를 얻을 수 있는 방법이 있다면 그것이 가장 바람 직 할 것이다.

산림분야에서 여기에 관심을 가져야만 하는 이유는 현재 일몰제가 예고되어 있는 거의 모든 공원구역은 현상으로는 산림이라는 것이다. 이는 도시 내 다른 지역은 도시가 개발됨에 따라 원래 산림이었던 것이 거주지, 상업지 혹은 공업지대로 바뀌었지만, 공원구역으로 지정된 지역은 다양한 행위제한으로 인해 원래의 산림을 그대로 유지하고 있기 때문이다. 물론 소유자 입장에서는 억울한 면이 있겠지만 그 지역에 거주하는 주민들에게는 소중한 녹색자원이 된 것이다.

이런 구역은 대부분 우리가 흔히 도시숲(도시림)이라고 부르는 지역이다. 국제기구들이나 선진국들은 도시숲의 중요성을 강조하며 도시숲이 가지는 여러 가지 공익적인 기능이 도시민들의 삶의 질을 향상시킨다는 연구결과를 발표하고 있으며 우리 나라에서도 이런 도시숲의 중요성을 인식하여 절대적인 량과 더불어 도시숲의 질을 향상 시키고자 하는 노력들이 계속되고 있다.

이런 상황에서 산림분야에게는 도시공원 일몰제는 기회이자 도전이 될 것이다. 공공매입이 되었든 민간개발특례사업이 되었든 거의 모든 경우 일몰제에 해당된 공원구역은 소유권의 변화가 있게 될 것이며, 이에 따라 관리가 일원화 되기 쉬울 것이다.

하지만 안타깝게도 현재까지는 도시공원이 건축 혹은 조경적인 측면에서 주로 다루어 졌지, 산림생태나 산림경영적인 측면에서 다루는 경우는 거의 없었다.

도시림은 공원 이기전에 산림이고, 산림은 산림으로서 다루어져야 한다. 다행히도 현재 계획되고 있는 몇몇 공원에서 공원개발계획에 산림경영의 개념을 넣은 것은 참 다행이라고 할 수 있다.

따라서 앞으로의 도시공원의 개발사업은 산림을 기반으로 놓고 체계적인 계획을 수립하여 사업을 추진해 나간다면, 일몰제 이전에는 그냥 도시 내에 있는 산림이었던 것이 앞으로는 모든 주민이 함께하고, 생태계가 살아 있으며, 산림의 공익적 기능이 최대한 발휘되는 새로운 산림으로 바꾸어 나갈 수 있을 것이다.


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